Automatisierte Entscheidungen unterliegen gem. Art. 22 DSGVO besonderen gesetzlichen Anforderungen, welche auch im Bereich der öffentlichen Verwaltung gelten. Zentrale Voraussetzung für die Zulässigkeit solcher Entscheidungen ist das Vorliegen einer entsprechenden Rechtsgrundlage. Fehlt diese, ist der Bescheid rechtswidrig. Wie die Verwaltungsgerichte damit umgehen, zeigt eine aktuelle Entscheidung des VG Bremen (Urt. v. 14.07.2025, 2 K 763/23).

Automatisierte Entscheidungsfindung im Abfallgebührenfall

Der Kläger erhielt für das Jahr 2022 einen Abfallgebührenbescheid über insgesamt 176,82 Euro. Da die Gebührenberechnung programmgestützt erfolgte, legte er Widerspruch ein und machte geltend, die automatisierte Entscheidungsfindung verstoße gegen Art. 22 DSGVO. Nachdem sein Widerspruch zurückgewiesen wurde, erhob er Klage.

Nach Auffassung des Gerichts lag hinsichtlich des Ausgangsbescheids tatsächlich eine ausschließlich auf automatisierter Verarbeitung beruhende Entscheidung im Sinne des Art. 22 Abs. 1 DSGVO vor, für die es an einer gesetzlichen Grundlage fehlte. Das eingesetzte Datenverarbeitungssystem entschied eigenständig über das „Ob“ und über die Höhe der Abfallgebühr. Weder die Initialisierung des Verfahrens durch den Referatsleiter noch die stichprobenartigen Kontrollen einzelner Bescheide genügten, um den Charakter einer automatisierten Entscheidung zu verneinen. Auch der Umstand, dass die zugrunde liegenden Daten vorab manuell durch Behördenmitarbeiter erhoben wurden, änderte daran nichts. Eine Rechtsvorschrift im Sinne des Art. 22 Abs. 2 lit. b DSGVO, die eine solche ausschließlich automatisierte Verarbeitung zugelassen hätte (etwa in einschlägigen Spezialgesetzen), war nicht ersichtlich.

Das Gericht stellte zudem klar, dass spätestens seit Inkrafttreten des § 35a VwVfG für den Erlass von Abfallgebührenbescheiden durch vollautomatisierte Systeme eine ausdrückliche Rechtsgrundlage erforderlich ist. Da der Gesetzgeber von dieser Regelungsmöglichkeit bislang keinen Gebrauch gemacht hat, war der Bescheid rechtswidrig.

Der Gegenstand der Klage war allerdings der ursprüngliche Verwaltungsakt in der Gestalt des Widerspruchsbescheids. Da der Widerspruch des Klägers durch einen Sachbearbeiter „traditionell“ und nicht nur rein automatisiert bearbeitet und erstellt wurde, hob das Gericht die Festsetzung von Abfallgebühren nicht auf. Der formelle Mangel des Bescheids wurde im Widerspruchsverfahren geheilt.

Gerichtsentscheidungen aus anderen Rechtsgebieten

§ 35a VwVfG beschäftigt die Gerichte bereits seit einiger Zeit. So befasste sich das OVG NRW in seinem Urteil vom 17. März 2023 (4 A 1986/22) im Zusammenhang mit Corona-Soforthilfen auch mit den Voraussetzungen dieser Vorschrift. In diesem Verfahren wurde Art. 22 DSGVO allerdings nicht explizit thematisiert, da der automatisierte Erlass des Bescheids bereits nicht durch eine Rechtsvorschrift gedeckt war. In einem ähnlichen Fall hob das VG Köln mit Urteil vom 16. September 2022 (16 K 412/22) einen Bescheid aus demselben Grund auf, ohne auf Art. 22 DSGVO einzugehen.

Anders ist die Rechtslage im Bereich der Rundfunkgebühren, wo Beitragsbescheide bereits seit 2020 vollautomatisiert erlassen werden dürfen, da hierfür eine entsprechende Rechtsgrundlage in § 10a RBeitrStV vorliegt. Die bisherige Rechtsprechung befasste sich allerdings nur mit Fällen, die sich noch auf den Zeitraum vor Einführung dieser Vorschrift bezogen. Auch hier spielte das „menschliche“ Widerspruchsverfahren eine entscheidende Rolle. Es bleibt abzuwarten, ob sich die Gerichte künftig auch im Zusammenhang mit Rundfunkgebührenbescheiden intensiver mit Art. 22 DSGVO befassen müssen.

Wann ist eine Entscheidung automatisiert im Sinne des Art. 22 DSGVO?

Eine automatisierte Entscheidungsfindung liegt dann vor, wenn die Entscheidungen ohne direkte Beteiligung einer Person mithilfe technischer Mittel getroffen werden.

Der EuGH vertritt eine eher strenge Position zu Art. 22 DSGVO. In seiner Entscheidung vom 7. Dezember 2023 (Rs. C-634/21) stellte der Gerichtshof klar, dass die Entscheidungsfindung selbst dann als automatisiert angesehen werden kann, wenn zwar eine Person die finale Entscheidung trifft, diese aber maßgeblich durch eine zuvor automatisiert erstellte Bewertung beeinflusst ist.

Zu den Kriterien der Anwendbarkeit des Art. 22 DSGVO führt der EuGH folgendes aus:

„Die Anwendbarkeit dieser Bestimmung hängt somit von drei kumulativen Voraussetzungen ab, nämlich davon, dass erstens eine „Entscheidung“ vorliegen muss, zweitens diese Entscheidung „ausschließlich auf einer automatisierten Verarbeitung – einschließlich Profiling – (beruhen)“ muss und drittens sie „gegenüber (der betroffenen Person) rechtliche Wirkung“ entfalten oder sie „in ähnlicher Weise erheblich“ beeinträchtigen muss.“

Der Begriff der „Entscheidung“ ist dabei weit auszulegen und kann mehrere Handlungen umfassen.

In seinen Schlussanträgen vom 16. März 2023 im selben Verfahren betonte der EuGH-Generalanwalt Pikamäe, dass die Beurteilung ob eine Entscheidung automatisiert erfolge, nicht zu formal erfolgen darf. Maßgeblich ist vielmehr die tatsächliche Wirkung der Entscheidung für die betroffene Person.

Die Konsequenz: in der Verwaltungspraxis dürfte bei programmgestützten Behördenentscheidungen sehr oft eine automatisierte Entscheidungsfindung vorliegen. Nach Auffassung der Art.-29-Datenschutzgruppe ist die Herkunft der Daten dabei nicht relevant. Dementsprechend spielt es keine Rolle, ob die Daten ursprünglich von Behördenmitarbeitern erhoben worden sind.

Selbst wenn die finale Entscheidung über den Erlass des Bescheids durch einen Sachbearbeiter erfolgt, aber maßgeblich auf das Ergebnis der automatisierten Datenverarbeitung gestützt wird, fällt sie in den Anwendungsbereich des Art. 22 DSGVO.

Ausnahmen nach Art. 22 Abs. 2 lit. b DSGVO

Art. 22 DSGVO ist als eine Verbotsnorm mit Erlaubnisvorbehalt ausgestaltet. Nach Art. 22 Abs. 2 lit. b DSGVO gilt das Verbot automatisierter Entscheidungsfindung dann nicht, wenn diese aufgrund von Rechtsvorschriften der Union oder der Mitgliedstaaten zulässig ist. Diese Vorschriften müssen aber angemessene Maßnahmen zur Wahrung der Rechte und Freiheiten der betroffenen Person enthalten.

Nach ErwGr 72 DSGVO müssen die getroffenen Maßnahmen insbesondere die spezifische Unterrichtung der betroffenen Person sowie das Recht auf direktes menschliches Eingreifen gewährleisten. Darüber hinaus müssen die betroffenen Personen auch das Recht auf Darlegung des eigenen Standpunkts, die Erläuterung der Entscheidung sowie das Recht auf Anfechtung haben.

In der Kommentarliteratur wird zu Recht darauf hingewiesen, dass § 35a VwVfG sowie vergleichbare Vorschriften wie § 155 Abs. 4 AO oder § 31a SGB X den Anforderungen an hinreichende Garantien im Sinne von Art. 22 Abs. 2 lit. b DSGVO nicht genügen. § 24 Abs. 2 VwVfG verpflichtet zwar die Behörde, alle wesentlichen Umstände des Einzelfalls zu berücksichtigen. Darüber hinaus haben die Betroffenen im Verwaltungsverfahren das Recht, einen Bescheid im Widerspruchsverfahren oder vor Gericht anzufechten. Diese Vorgaben reichen jedoch nicht aus, um den Schutzstandards der Ausnahmeregelung gerecht zu werden. Insbesondere fehlt in allgemeinen verwaltungsrechtlichen Vorschriften der Anspruch auf ein direktes menschliches Eingreifen. Zudem ist unklar, ob bei vollständig automatisierten Verfahren in der Praxis sichergestellt werden kann, dass alle relevanten tatsächlichen Angaben der Beteiligten angemessen berücksichtigt werden.

Ein Beispiel für eine DSGVO-konforme Umsetzung der Öffnungsklausel bietet das IT-Einsatz-Gesetz Schleswig-Holstein. Dort regeln § 6 Transparenzpflichten, inklusive Offenlegung des verwendeten Algorithmus und des Einsatzumfangs der Technologie. § 7 schreibt menschliche Aufsicht vor, und § 12 führt mit der sog. „KI-Rüge“ einen speziellen Rechtsbehelf gegen KI-gestützte Entscheidungen ein. Wird eine solche Rüge erhoben, gilt der Verwaltungsakt als nicht bekanntgegeben, und ein erneuter Verwaltungsakt darf ausschließlich durch eine Person erlassen werden.

Rechtliches Risiko für behördliches Handeln auf Landes- und Bundesebene

Die Entscheidung des VG Bremen zeigt, dass die Behörden beim Einsatz von Software zur vollautomatisierten Erstellung von Bescheiden, datenschutzrechtliche vulnerabel sind. Insbesondere in Rechtsgebieten, wo kein Widerspruchsverfahren gesetzlich vorgesehen und damit keine Heilung durch menschliche Betätigung möglich ist, sind die Risiken des Einsatzes solcher Software nicht zu unterschätzen. Die Ausführungen des VG Bremen bieten daher eine Grundlage für eine Vielzahl potenzieller Anfechtungsklagen.

Gleichzeitig ist festzuhalten, dass die Rechtsprechung bislang uneinheitlich ist. So ist das OVG NRW (4 A 357/21) in einem weiteren Verfahren davon ausgegangen, dass die „menschliche Willensbetätigung“ durch einen Sachbearbeiter bei der abschließenden Prüfung des Bescheids ausreichend war, um den Vorgang nicht als vollautomatisiert einzustufen. Im Hinblick auf die EuGH-Rechtsprechung zur Auslegung des Art. 22 DSGVO erscheint diese Rechtsauffassung aber durchaus angreifbar.

Fazit: Was dürfen nun die Behörden?

§ 35a VwVfG schafft den allgemeinen rechtlichen Rahmen für automatisierte Entscheidungen im Verwaltungsverfahren, stellt aber keine eigenständige Rechtsgrundlage dar. Die Zulässigkeit solcher Verfahren muss sich aus den jeweils anwendbaren Spezialgesetzen ergeben. Erlaubt eine solche Vorschrift die automatisierte Entscheidungsfindung, ist es wahrscheinlich, dass die Verwaltungsgerichte sie auch ohne Rücksicht auf die Voraussetzungen des Art. 22 DSGVO akzeptieren. Die bisherige Rechtsprechung ist dabei eher „behördenfreundlich“ und lässt auch die menschliche Beteiligung im Widerspruchsverfahren ausreichen.

Allerdings enthalten viele Spezialgesetze (wie § 10a RBeitrStV) keine ausreichenden Schutzmaßnahmen im Sinne des Art. 22 Abs. 2 lit. b DSGVO. Der Umweg über die Heilungsmöglichkeit im Widerspruchsverfahren beseitigt die bestehenden Rechtsunsicherheiten daher nicht vollständig.

Fehlt eine Rechtsgrundlage für automatisierte Entscheidungen, können sich Behörden nicht allein auf § 35a VwVfG berufen und sind den Widersprüchen und Anfechtungsklagen der Betroffenen ausgesetzt.